北京大妈王秀霞应当载入吉尼斯纪录，她手握千张车牌号，相当于北京市每月增发的车牌号总数的５％，对外出租，谋取暴利，令人惊诧。该案中蕴含诸多法律和公共政策问题，值得分析。

先从最直接的问题开始，王秀霞的车牌营生的违法性是什么？

王秀霞的行为有两个层面：出租行为和营业行为。所谓出租又有两种操作方式，在限购前，是出租身份证，为外地人办车牌，即所谓“背户”；而限购后，则是出租自己名下的车牌。这两种出租行为均是非法的。

“背户“行为违反了《行政许可法》第六十九条和《道路交通安全法实施条例》第一百零三条的规定，构成“以欺骗手段取得行政许可”，应当被撤销机动车登记。

“出租车牌“也是非法的。目前，由于车牌奇缺，需求旺盛，车牌出租的生意十分普遍。在网络上，车牌出租的广告比比皆是。由于车牌的性质是一种行政许可，而非一种纯粹的私人财产，正如工商营业执照一样，也不得借用和出租。《道路交通安全法》第十六条第４款规定：“任何单位或者个人不得使用其他机动车的登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志”。这实质上也是对车牌出租行为的禁止。

二是营业行为。王秀霞以营利为目的，持续性地向不特定的对象，出租车牌，构成商法上的“营业“行为。营业行为应以企业的形式进行，如未采取企业的形式，恶意逃避工商和税收管理，则构成非法经营。情节严重，金额巨大，则涉嫌非法经营罪。

当然，关于王秀霞车牌案的思考不应停滞于表象。还有许多疑点需要追问。一个最大的疑点就是，大妈背后是否还存在其他主角？大妈是“背户”，但可能是“双重背户”，一为租借者背户，二为手握重要资源的贵人背户。目前，媒体记者和数百名“租户”对她的下落苦查无果，疑窦丛丛。

中国的许多案例已经证明一个铁律：只要制度有一点点漏洞，一些官员和逐利之徒就会嗅到腥味，制度漏洞就会成为一种营利模式，为少数人掌握。不久前银行间市债券市场丙类账户就是一例。相信随着王秀霞案调查的深入，更多的秘密将浮水面，所以，建议警方对王秀霞涉嫌非法经营罪立案侦查，以此为突破口，撕开黑幕。

王秀霞车牌案背后可能的内幕，还让我们反思北京的交通管制政策背后更为重要的合法性和合理性问题。这里试举二三。

问题之一：限制车牌号，是应当采用抽签的方式还是拍卖的方式？何种方式更能挤压腐败的空间？

发放车牌号本质上是赋予公共道路的行使权，是一种公共资源的分配，如何分配这种公共资源才是合理的和公平的。印度最近一个宪法判例，具有启发性。2012年2月，印度最高法院裁决撤销取消了2008年通信与信息技术部联合部采用“先来先得”的方式颁发的122个电信牌照，指出电信牌照的颁发未采用公开拍卖的方式，是专断的和违宪的。2012年4月，印度最高法院接到总统的问询函：该裁决是否意味着所有的公共资源的分配都必须采用拍卖的形式。法官的回答是，虽然拍卖不是政府在出让公共资源时必须遵守的一项宪法要求，但是如果该出让的目的是收益最大化，而不采取竞价性的出让方式则是随意的、违宪的。

上海采取拍卖的方式，广州采用拍卖和抽签相结合的方式，发放车牌号，但北京为什么会仅仅选择抽签，而不是拍卖的方式？原因可能有三，一是抽签是最简单的方式，易实施，成本低；二是抽签具有天然的公平性的外表，抽签在民众的朴素的观念中也是最公平的，不会引起异议与批评；三是政府可能不缺钱，并不在意拍卖车牌的那点银子。

前苏联的住房建筑合作社也常采用抽签分配住房的方法，苏联法学家曾争论过抽签分配住房的合法性问题。在特定情形下，抽签分配公共资源，有一定合理性，但是，抽签发放车牌号的问题在于：它不符合分配效率最大化的原则，最需要车牌者可能得不到，不需要者反而可能得到，必然出现车户分离，车牌出租，引发混乱。此外，相比于拍卖，拍卖有明确的对价，可以查证，难以造假，而抽签则难以监督，难以事后审查，极易出现腐败的缝隙，会滋生出新形式的王秀霞大妈案。

 问题之二：限行背后的管制性征收（Regulatory Taking）问题。

北京限号行驶政策实质上已经构成一种管制性征收，该政策虽然没有征收公民的车辆所有权，但是，通过管制使得公民的车辆丧失了一定比例的价值。

管制性征收是西方国家财产法中的一个专有名词，它的涵义是：政府既不实际占有私人财产，也没有对私人财产造成实际物理侵害，但却因为立法或者具体行政行为施加了过度的管制，导致私人财产利益受到了实质性损失，政府应当给予公正补偿。在中国，各级政府还没有树立起管制性征收的概念，所以，管制性征收十分普遍，政府视为当然，毫无补偿之意识。例如各地实施的“禁摩令”，也是一种典型的管制性征收。

问题之三：决策远见。北京的交通拥堵问题是政府缺乏远见造成的，损失却让全体民众承担。其实，早在90年代，北京就有一场全民论辩：北京应当大力发展公共交通？还是鼓励私人购买轿车？问题甚至进入了1993年12月北京电视台万家乐杯大学生电视辩论大赛上，成为北京大学与国际关系学院的辩题。赛场上，反方说：“北京是一块圣地，但是，如果大量的私家车涌向街头，圣地就变成了一个巨大的停车场了！”不幸而言中。

回头反思，北京为什么没有提前控制车牌数量？原因有二，一是当时北京的财政收入尚不富足，难以大规模地建设地铁，所以，既然公共交通不发达，政府就没有理由限制私家车的数量；二是发展汽车业也是中央政府拉动GDP发展的一个重要举措，GDP至上的政策导向是更为重要的动因。发改委甚至认为，车辆限购措施并不符合国家汽车业重整与复兴指导的精神。

其实，即使不提前控制车牌数量，北京市在城市规划上提前确定主城区和卫星城结构，北京也不会陷入“大停车场”的厄运。今年7月末，笔者在深圳参加住房政策国际研讨会，与美国康涅狄克大学房地产与城市经济研究中心主任John L. Glascock教授谈到北京交通拥挤的问题，他也力主卫星城的规划结构，并为北京错失良机感到惋惜。

如何保障城市管理的公共政策的合法性和合理性？作为城市长远发展的基础，在制度上应有什么建构？这是王秀霞大妈案背后的更重要的问题。西方发达国家的秘笈无非两项，一是注重决策的民主过程和透明性，二对政府的决策进行司法审查。学得这两点，也许我们会少犯错误。

——载《新世纪》周刊2013年9月2日第34期法眼