今年1月12日，武汉地铁运营有限公司公开招标地铁2号线一期站内平面广告媒体代理经营权，出价高出其他竞标者3亿元的深圳报业集团落标，引发广泛的质疑与关注。

《招标投标法》自2000年1月1日实施，至今已13年，但招标投标的腐败未偃旗息鼓，反而愈演愈炽。从刘志军操纵高铁项目招标猎取8亿黑钱，到深圳报业集团高价竞标被黑，说明工程招投标领域已经黑透。这是对《招标投标法》巨大的讽刺，显然，这部法律失败了。

当然，深圳报业集团案的最新走向似乎让人看到一丝希冀。2月19日，武汉市纪委、市监察局通报，该招标活动违反《武汉市户外广告设置管理办法》的有关规定，未履行相关法定报批程序。武汉地铁集团据此认定此次招标结果无效。其实，这也无法掩盖工程招标投标领域中的病入膏肓的普遍腐败。深圳报业集团的幸运只说明在黑幕重重的工程招标投标中，受害者须具备下列三个条件才可能绝地反击，起死回生：

首先，幕后操纵者须像武汉地铁运营有限公司，事情做绝，不留余地，敢于制造千古奇标。深圳报业集团的竞标价高出其他竞标者3亿元，3亿元与落标命运形成强烈反差，在众多招投标黑案中“黑得发亮”，从而产生新闻价值；

其次，受害人须像深圳报业集团，拥有强大的媒体资源与力量，呼风唤雨，聚光黑案，使之成为社会事件，引各界关注，民愤激昂；

再者，时机合适，须赶上重要法令施行或重要会议召开。深圳报业集团幸运至极，他竟然都赶上了——2月1日《中华人民共和国招标投标法实施条例》施行；2月21日，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组召开会议——仿佛天降神龙，匡扶正义。

此谓“地利”、“人和”、“天时”。即使这般，武汉市的处理结果也避重就轻，仅以未履行法定报批程序为由认定招标无效，未揭腐败黑幕，最终，可能不了了之。

此案从侧面说明，《招标投标法》本身已无法自动纠正黑案，成功的案例都是在进入政治层面，动用政治资源博弈后，才取得胜利。当今中国，政治资源通常表现为：高层领导的批示干预、强大的舆论攻势、声势浩大的群 体 事 件等。但政治资源毕竟是有限的：中央领导即使24小时批示上访报告，所能解决的问题仅沧海一粟；而舆论监督，今非昔比，过去，普通报纸上的一份揭黑报道即可解决问题，如今，只有中央级强势媒体出手，或多家地方媒体联袂出击，或引发海啸般的网络民意，或海外媒体普遍报道，“出口转内销”，方可揭开黑幕一角；至于群/体/事/件，多在维稳重压下自生自灭。

可见，如果法治失效，即病入膏肓，而所谓政治救济，无非消疼止肿而已。这就是工程招标投标领域的令人绝望的腐败现状。

《招标投标法》起草历时五年，多方参与，1999年8月颁布，洋洋七千余言，施行13周年，却丝毫不能遏制腐败，形同虚设，根源何在？因为《招标投标法》有先天的不足和后天的失调：

第一，监管制度布局昏乱。一部监管法令出台，法令应明确监管机构。如德国《反限制竞争法》第四编“招标投标法”明确规定：招标投标的行政审查权在反垄断执法机构（卡特尔局）下设的招标投标审核处；美国1921年《预算与会计法》（Budget and Accounting Act）设立联邦会计总署（GAO），从财政部手中接受审计、会计等职权，包括对政府采购和招标投标活动的审查权，独立地向议会负责，以控制行政部门在战争年代形成的过度的财政支出的倾向。

我国《招标投标法》没有明确监管机构，仅在第7条设一授权条款。至2011年，《招标投标法实施条例》第四条明确规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督”。它既不同于美国模式，在议会下设监管机构，以制衡行政权力；也不同于德国模式，设集中统一的监管机构，以制衡其他行政权力机关。

中国模式是以发展改革部门为中心的多头监管的格局。它的形成最早可追溯到2000年3月4日中央机构编制委员会办公室《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》。在13年的实践中，此模式的弊陋是显而易见的：

一方面，它缺乏权力制衡机制，因为在招标投标活动中，主要的干预力量来自于行政部门，而法律却将监管权授予行政机关，并且分散地授予诸多行业管理部门，实为自我监管、同体监管。另一方面，监管权力分散，行业管理部门的监管权实施受到部门利益的制肘，进而变形，加固现存的各部门“诸侯割据、利益均沾”的局面，所谓监管更多地表现为保护与包庇。

这就是为什么招标投标领域中的大案，多是由纪委部门查办，而非各行业管理部门。纪委超越各行政机关之上，权力集中，威风凛凛，以党权制衡行政权，不经意间，却嬗变为一个相对有效的招标投标监管体制，也极具中国特色。遗憾的是，纪委查处的案件毕竟有限。

第二、《招标投标法》没有确立“透明化”原则为主要监管手段。

在经济活动的监管中，透明化是最有效的手段。其背后的法理，早在1914年布兰代斯（Louis D. Brandeis）即有透彻阐述；在实践中，“透明化”已为各国认可和采纳。政府只要将力量集中于强制招标投标活动中的信息公开，就如执牛角，事半功倍。

虽然《招标投标法》第5条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”，但全法没有贯彻“公开透明”原则，个别条文甚至贯彻保密原则，自废武功，如37条规定：“评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密”。第44条规定：评标委员会成员和参与评标的有关工作人员不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况。

相比之下，《证券法》和中国证监会的实践要“阳光”得多，从公开发审委委员名单到IPO审核全程开放，一系列的透明化的监管模式改革值得《招标投标法》和发改委学习。

第三、技术落后，这是《招标投标法》实施的后天不足。发达的电子技术可以弥补监管体制的局限，日本和巴西的电子招标投标系统十分发达，通过信息技术实现招投标全程“透明化”。笔者2010年在巴西考察时，发现总统选举也采用电子投票系统。一个致力于民主与法治建设的政府，必将在技术上用心良苦。

当然，中国也在进步。2011年南京在国内率先研发并运用了融交易、信用、监管、监察四大平台于一体的网上电子招标投标系统“e路阳光”，该系统已在江苏省全面推行。此消息为印度媒体广泛报道，从印度网民的评论中，可以看出他们的羡慕。

工程招标投标的腐败是全世界面临的难题，在中国尤甚，多数腐败案滋生于此，中国政府应对招标投标制度进行深刻的改革，才可能取得反腐败的实质性的胜利。这是一个重大的政治问题。

以此祭奠《招标投标法》实施十三周年。

原载《新世纪》2012年第8期法眼