预算法”闭门修法“折射出中国政府运行模式与财政预算制度的内在的深刻矛盾——即“依赖与危害”并存：一方面，政府的运行模式依赖现行的财政预算制度，另一方面，现行的财政预算制度又危害政府的执政能力。

1988年，美国另一位预算理论大家Aaron Wildavsky 教授对美国政府说：“如果你不会预算，你又如何会执政”（If you can’t budget, How can you govern）？其实，二十多年前的这句话仿佛是说给今天的中国政府听的。

自2008年开始，全国人大常委会公开征求民众对法律草案的意见已经成为常态，但令人惊诧的是，最近审议的《预算法》修正案草案却不公开，审议过程显得神秘莫测。

显然，政府在幕后有一番用心良苦的安排。政府是明智的，它明白：在当今形势下，预算法修订的新闻价值不亚于群 体 事 件，如若公开，一石将击千层浪。

目前，关于财政预算问题，民意关注的焦点已从现象深入背后的政治根源：到底是什么引发三公消费乱象？是什么引发地方政府的债务危机？政府财政富了，为什么民生工程却步履维艰？人们正期望在预算法修订中寻找答案，门却关上了。

也许政府汲取了“拆迁变法“的惨痛教训，心存担忧：如摆出开明的姿态，开门修法，民意沸腾，最终骑虎难下，弄秀成真，不得不真改大改，引火烧身。所以，这一回修正更为棘手的《预算法》，干脆老实一点，闭门修法。

预算法是极其重要的法律，预算法的修正折射出中国政府运行模式与财政预算制度的内在的深刻矛盾——即“依赖与危害”并存：一方面，政府的运行模式依赖现行的财政预算制度，另一方面，现行的财政预算制度又危害政府的执政能力。

中国政府的运行成本极高，因为中国的政府本质上不可能是小政府，它是至上而下的集权体制，它必须大，才能保持必要的平衡；政府主导社会经济各项事务，触角深入社会经济各个角落。成熟的民主法治国家行政支出主要在人民福利，相比之下，中国政府的运行成本主要高在三个方面：一是政府主导的经济投资，如2008年的4万亿元的投资；二是对官僚阶层的隐蔽激励，如每年约1万亿的三公消费；三是对民间不稳定因素的防范与化解，如天量的维稳经费。

这是典型的维稳时代的财政体制模式，它具有如下特点：

一、高税收与中央财政的强大：中国税负在全世界列于前列，它造就了中国政府丰沛的财政收入。据统计，2011年前三季度全国财政收入81663.34亿元，比去年同期增长29.5%，2011年年度财政收入可达10万亿元，而中央政府财政收入占其中的60%以上。

二、预算不透明：三公消费与维稳经费在财政开支占巨大比例，严重悖逆民意，真实全面公开无疑自揭黑幕、自取其辱，所以，仅此两项灰色硬开支足以扼杀预算公开的梦想。即使公开，也将涂脂抹粉一番，或轻描淡写一番。目前，预算科目设置“类”、“款”、“项”、“目”四级，预算公开却只到“款”一级，毫无监督实效。

三、预算软约束：在维稳时代，由于中国政府内在的治理机制不是建立在法治的基础上，而建立在一种隐蔽的忠诚体制之上，所以，它形成了中央政府与地方政府之间的微妙关系，中央政府依赖地方政府维护政权稳定，维稳作为一项政治任务当然不受财政预算约束，这是维稳经费居高不下的根源；而中央政府对地方政府忠诚的隐蔽奖励也将突破财政预算的约束，这是三公消费居高不下的根源。

加之，大量的预算外资金的存在，以及国有企业的垄断利润和融资平台，绕过预算管道，为政府财政输血，以企业财务为幌逃离预算监管，成为政府实质上的“小金库”，更加膨胀了政府的烧钱欲。

维稳时代的财政体制模式带来了严重的问题：

一、财政资源分配效率低下：目前，中央政府财政收入的70%用于转移支付，每年约4万亿元，占全国财政收入40%、占全国GDP的10%，但是，转移支付的分配过程却无法律程序，迄今，没有一部规范转移支付的法律、法规乃至规章，这是一个怎样的黑洞？它如何可能有效率？它必然导致政府投资的项目的普遍失败。

二、腐败滋生：地方政府不惜种种手段竞争项目，一些部门甚至采用虚构、欺诈等手段套取国家资金，挪用侵占，案例层出不穷，而地方政府因资金非地方财政支出，所以，在幕后纵容和怂恿。中央政府部门因财政大权在握，又缺乏必要约束，腐败必然泛滥，例如国家发改委基础产业司综合处处长匡新案，之所以腐败，因为他手中握有民航领域的政府巨额投资的分配权。

三、由于财务纪律松弛，地方政府债务危机日益严重。目前，地方政府债务已达10万亿元，虽多为融资平台所欠，但按目前的财政模式运行，地方政府财政瘫痪也不遥远。

四、政府财政扩张本质上是对民间财富的呍吸，国强民穷将加剧中国社会的裂痕，恶性循环，最终危及中国政府的政权稳定。

总言之，中国政府富了，收税能力增强了，但执政能力却未增强。执政能力的核心之一就是预算能力（capacity to budget），预算能力不仅仅是征收能力，更是富有效率的财政分配能力和满足民众需求的能力。按照美国预算理论大家Allen Schick教授关于预算能力的界定和标准，中国政府的预算能力显然尚未及格。中国的财政现状更近似于18世纪从领地国家过渡到税收国家时的欧洲诸国，那时，尽管财政收入越来越多，但用于公共目的和民生少,用于军队和官僚体系的消费多,浪费和腐败丛生。

当然，应当看到，中国的财政预算制度一直在演进，1994年，为挽救中央财政的严重危机，《预算法》诞生；1999年后预算制度的系列改革，如果国库集中收付体制、收支两条线、综合预算等，表明中国政府一直在技术层面上推进预算制度现代化，但是，在政治层面，却裹足不前，例如作为国家立法机关的人大对政府预算的监督形同虚设：人大无权修改政府预算；多种重要的财政收入与支出未纳入预算，在人大监督之外；一些巨量的政府支出无细目，人大无法实施有效监督。也许，这有待于本次修法。

回顾历史，许多重大事件的爆发都源于财政税收问题，如1215年英国的《大宪章》的制定以议会预算限制国王的财税权，1775年美国独立战争反抗英国政府对殖民地增加税收，1644年崇祯年代明朝的灭亡起因于朝廷的财政破产。财税问题本质上是政治问题，所以，正在进行中的中国预算法的修正应当触及未来中国政治发展的重要问题。

但是，令人失望的是，现在，预算法的修订过程都不透明，又如何指望它会实现真正的预算透明呢？更如何指望它实现预算制度现代化，推进中国从“税收国家”走向“预算国家”呢？

1988年，美国另一位预算理论大家Aaron Wildavsky 教授对美国政府说：“如果你不会预算，你又如何会执政”（If you can’t budget, How can you govern）？其实，二十多年前的这句话仿佛是说给今天的中国政府听的。

原载《新世纪》周刊2012年1月9日第2期法眼