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住房公积金增值收益应当归政府吗?—致国务院法制办的一封信

国务院法制办公室:

    《住房公积金管理条例》正式修订在即,住房与城乡建设部已完成条例的修订草案,近期将上报贵办,如何修订第29条是其中的一个焦点问题。

根据现行条例第29条的规定,住房公积金的增值收益不归缴存人所有,提取管理费用和风险准备金后,归政府财政,作为城市廉租住房建设的补充资金。该条规定在实施中引发了广泛的批评。

目前,有关部委仍有保留第29条的意向,这是一个令人不安的信号。

    我建议,修改“增值收益归地方政府财政”的规定,修订为:“增值收益应当归缴存人”,理由如下:

    第一、所谓“增值收益”其实是住房公积金的“保值收益”,而非“增值收益”,应当归缴存人;

    目前,缴存人的利益没有得到充分保护,使得公积金制度的正当性遭到严重的质疑,主要表现为:

    1、缴存人的存款利率极低,目前仅1.2%左右;

    2、由于通货膨胀,公积金的缴存余额贬值严重,每年实际平均通货膨胀指数在5%以上。

    为解决住房公积金贬值问题,提高公积金的存款利率是可选择的方法,但存款利率提高幅度有限,最多提高至一年期存款利率,约3%。适当扩大住房公积金的投资增值渠道,增加住房公积金的增值收益,是解决公积金贬值问题的重要渠道。“增值收益”的真正功能实质上是抵销住房公积金的贬值,所以,所谓“增值收益”其实是住房公积金的“保值收益”。既然是保值收益,而非额外所得,自然应归缴存人,否则,则是剥夺缴存人“本金”的行为。

    第二、政府与住房公积金缴存人之间的关系是信托关系,政府是住房公积金信托的受托管理人,增值收益是信托收益,应属缴存人。

    虽然条例没有明确住房公积金缴存人与政府之间的法律关系的性质,但无论从法理角度,还是世界各国类似中国住房公积金的基金或公积金立法经验,皆以信托关系界定公积金与管理人政府之间的法律关系,增值收益当然归属缴存人(受益人),没有“政府获取增值收益”的立法例。

    第三、政府作为住房公积金的管理人和风险兜底担保人,可适当提高管理费用和风险准备金或其他科目,而非简单规定增值收益归政府财政。

 现行法律和法规没有明确规定“政府是住房公积金的风险兜底担保人”,在住房公积金二十多年的实践中,政府也从未动用财政资金为住房公积金的风险损失进行补偿。但有关部委官员认为:政府是住房公积金风险的实际担保人,所以,应当取得增值收益作为补偿。

    相比于其它基金的管理,住房公积金因其管理模式和投资范围,具有一定的安全性,次贷极少。即使住房公积金出现风险和损失,政府也必然是过错责任人,因为重大风险无非三种:一是被侵占;二是投资失败;三是因通货膨胀贬值。三种风险无一不是政府的责任,但政府却以自己制造的风险,反过来索取保护费,这是具有中国特色的政府逻辑。

 其实,住房公积金仅凭其增值收益的一定比例弥补其损失,也是充足的。所以,如果因为政府承担兜底担保责任,就简单规定增值收益全部归政府财政,就存在风险与收益的不对等性,政府将是明显的获益方。

    况且,如果条例对住房公积金的投资范围进行修订,在保障安全性的前提下,扩大住房公积金的投资范围,住房公积金的投资收益将大幅度增加,上述的不对等性将更加明显和严重;此外,建设廉租房本来就是政府的职责,不应转嫁给住房公积金缴存人。所以,该项立法将成为政府巧立名目与民争利的典型。

    第四、如果在本次条例修订中,依然保留“住房公积金增值收益归地方政府财政”的规定,将引发社会的广泛批评,名声太坏,将破坏新一届政府的形象,政府虽获得经济利益,但将付出政治代价,得不偿失。

 

     以上意见,请考虑。

 

                        中国政法大学民商经济法学院 王涌

                              

                                                 2015131日 

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