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人民的国企才是执政的基础

最近,国家审计署公布了关于15家央企的审计报告,再次暴露国企的重重怪相,但这只冰山之一角。中国的国企问题,不仅国人关注,国际社会也关注。去年5月,在中美高层战略经济对话会议上,美方要求中方增强国企财务的透明度,中方承诺“将国有资本经营预算纳入国家预算体系”,简言之,就是让世人知道:“中国国企的钱从哪里来,又花到哪里去”。国企问题本是一个国内问题,却上升到中美经济战略关系层面上,这令人深思:中国国企的政治本质和真实功能是什么?改革的空间和难度到底有多大?

上世纪九十年代,中国政府曾经积极推行国企垄断行业的改革,在1998年至2002年间形成一个高潮,民航、电信、电力试行分拆改组,但是,最近的十年是维稳的十年,也是国企改革停滞的十年。停滞的原因何在?一般的解释是,既得利益集团的阻扰和反抗,但是,既得利益集团是谁?又语焉不详。不过,有一点是明确的,即“国企是执政的基础”已经成为反对国企改革的一个重要理论主张。

国企与中国的政治体制和社会治理模式紧密相连,前者甚至是后者的有机组成部分。从纸面法律看,国有企业是独立的法人,多数国有企业直接适用《公司法》,但实质上,国有企业特别是大型央企,并不是普通的经济组织,它的人事任免属于政治安排,其中50多家特大型央企的主要负责人,系由中组部甚至由更高的政治权力机构决定,国务院国资委也没有任命权。

国有企业承担着重要的政治、经济和社会控制功能。首先,在垄断地位上,国企代表国家对基础资源实施垄断,控制经济命脉;其次,在经济引擎上,中国的经济发展主要依赖政府海量投资,通过的国企渠道喷洒出去;再者,在财务制度上,国企还具有遮蔽和粉饰特殊的统治成本的功能。关于前两项,批评已经很多;关于最后项,由于信息的隐秘,研究寥寥无几。

我国政府对社会进行治理的独特模式需要庞大的资金支持,才能保障政权的稳定。在民主法治国家,该性质的资金来源与流向,需依严格的法律程序,通过议会,纳入政府预算,必然是透明的、公开的。但是,在民主和法治尚不健全的国家,必然有一部分特殊的社会统治成本无法透明,甚至需要被遮掩和粉饰起来,遮掩与粉饰就是通过国有企业实现的。一本国企的真实财务账册里面会有多少的秘密?国企内部的某些资金运作和财富移转本质上是严重的政治黑洞,但是,在现行的制度下,却被转化为企业的财务问题,这是一种非常狡狯的治理技术。可以说,此次审计中发现的央企财务问题背后也必然有政治黑洞,但民众与媒体却难以深究。目前,中国国企的资产总量达30万亿元,如果它永远是一个不透明的黑匣子,其中的秘密无从知晓,无论国人还是洋人,都将感到不安。

国企发挥了它的政治功能,却产生巨大的危害,导致严重的社会分配公平问题。我们不能忘却关于国企的两个重要历史数据。

第一个数据是,2000年前国企给商业银行造成的贷款损失达3万亿元,应当追问,这3万亿元损失的性质是什么?其中,既有正常的经营失败,更有财富的隐蔽转移,可以说,正是这个3万亿元造就了中国的第一代权贵暴发户。

第二个数据是,2006年前,国有企业未上交的利润累计达到了6万亿元。1994年,由于国企普遍陷入困境,国家允许国企保留利润,当然,当时的国企利润总额也不过区区数百亿,但是,之后,随着“抓大放小”改革的完成,国企垄断格局的形成,国企利润迅猛增加,2006年突破1万亿,但国企保留利润的政策依然不变,严重滞后,直到2007年12月财政部和国资委发文要求央企分三类分别上缴利润,才终结国企利润不上缴的时代,但最高上缴比例不过10%,后来最高比例调至15%。这6万亿元的后果则是,将全民排除在国企利润的润泽范围之外,却培育出特殊的国企利益阶层,并且使国企日益庞大,四处出击,挤压民企的生存空间。

如果说,以1993年《公司法》的颁布为标志,国有企业公司化改制是第一次国企改革;21世纪初期完成的“抓大放小”是第二次国企改革,那么,时隔十年,我们面临第三次国企改革。第三次国企改革应当着力于“公平”,将国企改造成为真正的“人民的国企”,而非“政府的国企”,更不是“既得利益集团的国企”,最终消除以国有企业为基础的隐蔽的不公正不正义的社会财富分配的黑箱。重要而急迫的改革应当包括:

首先,尽快出台法律法规,提高国企利润上缴比例,国际上,通常国企利润的上缴比例在30%以上,而丹麦芬兰、法国、德国的国企利润则基本上缴财政部门。目前,我国国有企业利润年均增长15%,十二五期间累计将达到11.48万亿元,即使按国际最低标准30%的比例计算,国企应当向国家财政支付3.44万亿元的红利。此外,还应提高国企的资源使用租金,增加财政实力,填补社会保障的巨大资金缺口。

其次,抑制和限制国企的垄断范围,将国有资本重点转移到公共产品领域;

再者,修改《预算法》第19条,将国有资本纳入全口径的财政预算体系,提高国企资产的透明度;修改《国有资产法》,将金融国有资产、事业单位国有资产纳入大国资体系,进行统一管理。

中国社会的发展已到了一个关键时期,执政党的任务应是建立公平的政治与经济制度,保障社会财富分配的公正,以实现社会和谐长久的发展。当然,由于国有企业的特殊性质、特殊功能和深刻的政治根源,第三次国有企业改革的障碍是巨大的,但是,可以相信,民意的压力、领导层的道德良知以及对未来中国前途的危机感,将成为改革重要的杠杆。

我们应当警惕,国企背后确实已经形成稳固的利益集团和权贵集团,阻碍改革,他们以落后的经济理论和可怕的政治口号为现行国企制度辩护,所谓“国企是执政的基础”,就是其一。但我们不应忘记,前苏联崩溃时,也正是国有企业一统天下之时。所以,我们面临的真正的问题不是“国企是执政的基础”,而是“怎样的国企才是执政的基础”?

——载《新世纪》周刊2013年5月20日第19期法眼

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