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城管应该有爹

 

10月27日,第七届全国城市管理行政执法年会通过一份“北京共识”,呼吁尽快成立城管系统的中央主管部门,并出台城管的统一法律或法规。

城管系统自称“有娘没爹”,一个地方政府部门,如同单亲家庭的孩子,向中央政府隔空喊话,要求认爹,这在新中国的行政史上还是第一例。

城管在中国网民中口碑极差,网民编撰五角大楼秘密报告,戏称:“中国城管队伍是一支具有强大潜力,能单靠一辆破面包车或皮卡就能全天候作战的可怕的准军事组织。中国政府庄严承诺对外不首先使用城管!”

此次认爹事件又引发新一波讥笑。当然,讥笑不能淹没严肃的思考,关于“城管是否应该有爹”?还需要斟酌。

城管的出现源于1996年《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”即各行政机关的行政处罚权可以集中授予一个行政机关行使,用法律术语讲,就是“相对集中行政处罚权”。

1997年,“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始,这是全国第一支正式的城管队伍。2000年国务院颁发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》,在全国范围建立了城管机构。

城管横空出世,权力集中,在一定程度上解决了原先多头执法、重复执法的问题,但是,也制造了野蛮执法的城管乱象,原因有多方面:

城管队伍人员素质参差不齐是其一,笔者曾遇见一位出租车司机,他看见窗外执法的城管,气愤而不屑地说:“这些城管就是当年的卫生警察的升级版。我有一个哥们,招进城管后,牛大了。管小摊小贩,家里没油,就罚油;家里没米,就抄米,真是一个杂货球儿。国家要他们干什么?不干正事。”语言生动,语气偏激,不过恐怕代表相当比例的百姓对城管的印象与评价。

再者,城管解决的问题,大多很棘手,是国家政策造成的社会结构性矛盾,非城管力量所能解决。例如,流动摊贩和黑车两大问题。

流动摊贩,是因为城市流动人口多,下岗职工多,就业困难,只能做贩夫走卒,谋一口生计,未想到撞上初生的牛犊——城管,但城管与流动摊贩的战争显然是城管的滑铁卢,“出师未捷名先死”,城管的形象因此破碎,难以修复。

而黑车问题,以北京为例,是由于出租车数量控制,无法满足城市对出租车数量的需求,黑车盛行,加之,出租车司机向公司缴纳的份钱高,每月的份钱约3000-4000元,许多司机不堪重负,下海潜伏,开起黑车。黑车是政府政策催生的一支极具生命力的队伍,也非城管所能根治。

城管的工作在风口浪尖上,天生唱黑脸,并且,集诸张黑脸于一身,在很多层面上,它是在为政府的错误政策檫屁股,干这样的活,也无法优雅到哪里去。

    当然,城管体制的先天缺乏制衡也是一个原因。其他各行政部门包括公安系统,无一不在地方政府和中央政府的双重领导之下,实质上构成了一种权力制衡的机制,对于腐败和违法行政具有一定的抑制作用。但城管却只在地方政府的领导之下,缺乏中央与地方的制衡。一些地方政府领导长官意志强,城管成为他的别动队,然飞扬跋扈,无法无天,必然堕落成为政府形象中的最灰暗的一面。

在抨击城管时,我们发现中央政府的沉默是令人惊诧的。也许因为,城管是地方政府的儿子,不是中央政府的嫡系,城管胡作非为不直接影响中央政府的清誉,所以,面对其他为百姓诟病和社会关注的严重问题,如收容审查、暴力拆迁等,中央政府的反应迅速,立竿见影。但对于城管存在的严重问题,中央政府或不作为,或乏善可陈。直到2011年,全国人大颁布《行政强制法》,才对城管的疯狂十年有了一个间接的交代。但城管的很多问题至今在法律上仍是空白,如城管大队的性质,、城管执法直接的法律依据,与其他部门职权划分、城管执法的基本规则和统一程序,对扣押的财物处置等等。

城管形象差,但从长远看,不能因此就否定城管存在的必要性。中国与新加坡、欧美发达国家不同,城市化还在进行之中,城市管理任务繁重,现行的集中执法的城管模式可能长期存在,所以,需要做的不是取缔城管,而是制约和改造城管。

一个已经出生十多年的地方政府部门,“无法无爹”,实属罕见,所以,关于此次城管的北京共识,建议中央政府应当认真考虑设立城管的中央主管部门。设立城管的中央主管部门,其意义并非是保护城管。设立城管的中央主管部门的真正意义在于:一是对全国的城管工作进行规范指导,严父训子,建立城管的“家教”,二是对地方城管进行垂直监督,三是在中央层面部门协调与其他行政部分的关系,如职权分工等。在整体架构上,形成地方政府和中央政府对城管的双重制衡。

中央政府要对民众负责,要对城管负责,第一步就是给城管一个爹。这个“爹”的设置,从起始即要设计到位,合法有据,不能重蹈它儿子的覆辙。 

载《新世纪》周刊2012年11月5日,第43期法眼



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