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拆迁乱象与真相

自焚、自缢、自溺,一个个唐福珍在拆迁中倒下。拆迁是和平年代的战争,如同火山喷发般惨烈。自然界的火山形成于地质板块的碰撞与挤压,拆迁——中国社会的火山——则形成于政府与民众的基本利益板块的碰撞与挤压。

本世纪初成形的拆迁制度是中国社会不稳定的重大隐患,也是中国社会不公正的重大源头。它是如何起源的?它是如何一步一步走向恶法的?应当说,这不是一个简单的道德伦理问题,它是中国现行的社会治理结构的必然结果。

相比于传统的计划经济时期,当前中国政府对社会的治理建立在市场经济的基础之上,治理的方式在改革开放三十年的演变中已经脱胎换骨。政府无法依赖政治运动和政治约束,而是更多地依赖金钱。维持庞大的官僚机器的运转,巨量投资以保持GDP的增长,乃至维护社会稳定,需要天文数字的金钱。它如何获得?除正常税收外,土地出让金、国有企业的垄断利润和通货膨胀是三个主要渠道。可以预见,这一模式也将在未来长久持续。

政府需要巨额的土地出让金为巨额的社会治理成本买单,中国的不动产征收制度就是在这一基本背景下形成的,它从一开始就决定了唐福珍式的悲剧。

为保证巨额的土地出让金,政府采取三项基本策略:一是垄断土地一级市场,农村集体土地必须通过国家征收进入房地产开发市场;二是通过拆迁收回城市国有土地,再投放房地产开发市场;三是残酷压低土地征收和房屋拆迁补偿。

低廉的补偿是策略的核心,也是矛盾的焦点,它直接导致惨烈的征收。惨烈的征收是在地方政府的主导下完成,但是,它得到了中央政府的默认和纵容。

中央政府与地方政府的关系形同父子。自1993年分税制改革后,中央政府取得税收的大头,地方政府的财政陷入危机。而随着上世纪90年代中期房地产市场的兴起,巨额的土地出让金拯救了地方政府的财政,此谓“土地财政”。中央政府通过《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》的制订给予地方政府以“上方宝剑”:
    关于农村集体土地的征收补偿,《土地管理法》第47条规定补偿费按照耕地平均年产值6至10倍计算,总体上土地征收费仅占土地出让价格的1/10。看上去,这不像是在征收土地,而是在征收庄稼。
    至于城市房屋拆迁补偿,其核心应当是对房屋下的土地使用权的补偿,但是,2001年的《城市房屋拆迁管理条例》从标题到内容有意回避了背后的土地使用权问题,将补偿金额限于房屋价格,并且将定价立法权直接赋予地方政府。当然,这在中国特色的社会主义法理学中可以成立,因为1982宪法已明确规定城市土地归国家所有,对于拆迁所涉及的土地应是收回,而非征收,自然不在补偿范围之中。
    这部条例还回避拆迁的公共利益原则,引入臭名昭著的“先拆迁后补偿“的程序,可列恶法之最,它十足像一个家族的家规,而不是一个国家的法律。上梁不正下梁歪,各地方政府的拆迁规章则变本加厉,过犹不及。
    虽然政府在立法上自说自话,自圆其说,但在征收实践中,权利意识日益强烈的民众对此并不买账,民众展开形形色色的反抗。因此,在具体操作中,每一户的征收补偿自始就不可能是一个简明的法律程序,而必然是一个复杂的政治过程。
    最终的补偿金额无法事先预见,因为它是斗争的结果,是博弈的结果。政府与民众都使出浑身解数,“八仙过海,各显神通”,以求利益最大化。于是,征收成为一个关于狡诈、谋略、胆识乃至无赖的竞技场,在其中,政府也可能是失败者,民众也可能是胜利者。要取得胜利,政府必须流氓化,哄、骗、吓,无所不用其极;而民众则必须刁民化,软硬不吃,顽抗到底。
    毫无夸张的说,中国的征收补偿制度——一种奇怪而冷酷的制度迷宫——在和平时期大大历练了中华民族的斗争智慧,当然,也颠覆了诸多道德底线,所以,关于拆迁,中国一直不缺少悲烈的故事与光怪的新闻。
    在与政府拆迁博弈中,不同的阶层展现出不同的斗争风格:
    艺术家以艺术为武器,在寒风中手持砖块,凝视前方,矗立良久,以行为艺术感染政府,或震慑政府;律师则以法律为武器,在诉讼中寻求优势与胜机;商人则以金钱为武器,买通官员,以小博大;而草根民众只能以生命为武器,舍命相争,在自戕中寻求最后一丝希冀。
    这场拆迁战争历经二十年,政府是最终的获益者,仅2009年全国土地出让金达15910.2亿元,占地方财政的70%;房地产开发商也搭上便车,据国家统计局的数据,仅2009年中国房地产市场商品住宅销售达36769亿元。专家测算,全年开发商品住宅的成本为17881.3674亿元,2009年开发商集团的利润应高达18887.6326亿元,相当于国民税负的三分之一。这是地方政府与开发商双赢的结局。
    无论在公或私的维度上,地方政府与开发商的关系都是天然的联盟、完美的姻缘。应当看到,这一联盟和姻缘的受害者不仅仅是失地农民和城市拆迁户,恶果甚至波及整个社会,因为它也决定了城市房屋供应的垄断模式,导致天价房市。
    上世纪80年代末至90年代初,政府与理论界关于城市住房制度改革形成的共识是:住宅供应实施政府建房、合作建房、私人建房和开发商建房多元并举。但是,二十年后,我们只看到开发商对城市房屋供应的垄断。改革为什么会变形?答案很简单:地方政府与开发商的联盟及其双重暴利是背后的强大推手,它舍弃了城市房屋供应渠道多元化的改革路线,造成了住宅供应垄断与房价飙升的恶果,整整一代人沦落房奴的悲境。
    残酷的征收愈演愈烈,这是一种制度性盘剥,不人道和不公平可冠史册,它引发每年数万起的群体事件,严重损毁政府形象和执政的正当性基础。反弹与改革是必然的。
    2006年《物权法》的制订首先吹响号角,第42条确立征收的公共利益原则,并强调足额支付征收补偿,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征收人的居住条件。
目前,《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》也陆续进入修订程序中,但是,这是一次微妙的修法。
    应当说,最彻底最长远的改革道路就是改革中国的社会治理模式,培育市民社会,走“小政府、大社会”的道路。在现行的模式下,政府像一头巨大的河马吞吐着社会资源,河马的生命就存系于这一吞一吐之中。本应藏之于民的财富被吞为政府的巨额财政收入,留下巨大人口挣扎于赤贫之中,然后,政府再吐出所谓的“保障性住房”,进行二次分配,却杯水车薪,无济于事。社会整体的资源配置与投资效率在政府河马式的吞吐中被扭曲,分配的公正性也被击碎。我们还清晰地记得改革之初那句激动人心的口号:“小政府,大社会”,为什么二十年后,看到的却是愈来愈大的政府?
    当然,很难乐观预测,此波修法会彻底变革传统的征收制度,因为“牵一发而动全身”,变革传统的不动产征收制度就是变革中国的社会治理模式,就是宣告地方政府土地财政时代的终结。否则,地方政府的财政血液从何而来?难道依赖政府债券和通货膨胀?
    况且,中国政府正启动宏大的城市改造和扩张运动,拉动GDP增长的政府项目也在陆续上马,新一轮的征收和拆迁箭在弦上,不得不发。修法的前景更加模糊。
    虽然修法面临变革空间并不宽阔,但是,修法者仍应抓住机遇,承担重大使命:
    第一、让利于民,普惠于民。目前,征收补偿与土地出让金的比例严重失调,应当予以调整,即使按国际惯例,以市场价格对失地农民和拆迁户进行补偿,也不会颠覆现行的地方政府的土地财政。一年近1.6万亿元的土地出让金,分出一小羹,提高补偿标准,就足以缓解矛盾。补偿还应当惠及利益相关者,如租赁户等,使更多的受损民众得以救济,赈民富民。
    第二、尽快弥补农村集体土地征收补偿的立法空白。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的起草已引起广泛关注,但是,需要注意,我国的现实状况是,城市旧城改造的高潮渐进尾声,城市正快速向村郊扩张,对农村集体土地的征收将成为下一阶段的矛盾冲突的高发区。在这一意义上,农村集体土地的征收补偿立法比《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定还重要还紧迫,并且,前者相比于后者,问题更多更难。例如北京市正在启动的新一轮的土地储备计划,小产权房的拆迁补偿问题将成为焦点,包括类似正阳艺术区的拆迁争斗将层出不穷。
    法谚云:“迟来的正义不是正义”。为什么在中国,涉及财富分配的重大问题上,往往是当游戏快要结束时,正义的立法才姗姗来迟?关于农村集体土地的征收补偿的正义立法不应再让唐福珍们的自焚作为它的前奏。
    第三、遏制地方政府的“拆迁上瘾症”,扭转地方政府主导的以城市改造和扩张为核心的粗犷的经济发展模式,这是修法的更为重要的使命。
    当然,法律应当支持城市改造。在美国,城市改造(redevelopment)也被列入公共利益范畴,在Berman v. Parker等一系列判例中,最高法院支持政府在城市改造中的征收行为。大法官道格拉斯(William O. Douglas)甚至认为:城市改造的整体规划本身就已经确立了一种公共利益,按照城市改造规划进行的征收是正当的,即使征收后的土地被用于商业目的。
    但是,中国的现状有所不同,地方政府城市改造的决策缺乏充分的民主程序,并不能真正反映民生需求。征收程序独断,补偿金额低廉,加之土地财政、形象工程、官商勾结的诱惑,构成培育地方政府“拆迁上瘾症”的温床,它是中国目前粗犷的经济发展模式的基础。
    许多异象已经呈现:地方政府以巨额资金打造城市,然而,在光鲜华丽的城市背后,却存在无数失去谋生手段和环境的贫民,先前自然形成的城市生态被摧毁,民生并未真正改善。鄂尔多斯式的空城现象就是警钟。
    制定《物权法》时,关于商品房70年土地使用权期限届满后如何解决的问题,法学家曾费尽脑汁,像是在做一道法律的哥德巴赫猜想。现在看来,在“拆迁成瘾”的地方政府的管理下,加之房屋建筑质量的普遍低劣和规划的随意变动,年限届满前,许多房屋就将被贴上拆迁令。原本是土地使用权续期的问题,却转化为拆迁补偿问题,一代房奴成为一代拆迁户,这将是二十一世纪中国式的黑色幽默。
    这不是危言耸听,征兆已经显露。福州市为建闽江北岸中央商务中心,将拆迁台江区祥坂社区多个建成不足十年的商品房住宅区,包括只用三学期的祥阪小学;昆明市1997年建成的“小康示范社区”金禧园已纳入城中村改造,面临强拆。
缺乏约束的政府从来就不是理性的有效率的投资主体,但是,政府投资占中国GDP的比例,自2008年全球金融危机之后,随刺激经济政策出台之良机而急剧增加。法律制度的缺陷使得地方政府投资胃口缺乏节制,除土地出让金外,还对外融资,截至2009年5月,地方政府的负债已超过5万亿元,隐患巨大。
    如何扭转地方政府主导的以城市改造和扩张为核心的投资效率低下的经济发展模式,是征收拆迁制度变革面临的一个更为深刻的问题。如不界定公共利益,不提高征收补偿,不完善法律程序,不引入民主机制,将使地方政府成为疯狂的拆迁动物,无人负责,最终导致中央政府失控的局面。所以,在宏观的政治改革无法启动的前提下,修法者就应紧紧抓住中观和微观层面的每一个法治改革的机遇遏制这一趋向。
    唐福珍自焚是一个标志性事件,她的死应当揭开一个征收拆迁制度的改良时代。
谨以此文纪念唐福珍。
                                     



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